Presentatie wetsvoorstel gezichtsbedekkende kleding
Voorstel van het lid Kamp tot wijziging van de Wet op de identificatieplicht in verband met een verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding in het openbaar en in voor het publiek openstaande gebouwen. Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten: De Wet op de identificatieplicht wordt als volgt gewijzigd: A Na hoofdstuk I wordt een hoofdstuk ingevoegd, luidende: Hoofdstuk II. Verplichtingen in verband met de identificatie § 1. Draagplicht Artikel 1a Een ieder die de leeftijd van veertien jaar heeft bereikt is verplicht te allen tijde een geldig identiteitsbewijs bij zich te dragen en ter controle beschikbaar te hebben B Hoofdstuk II. Toonplicht wordt gewijzigd in: § 2. Toonplicht C Na artikel 2 wordt een paragraaf ingevoegd, luidende: § 3. Verificatieplicht Artikel 2a 1. Een ieder die de leeftijd van veertien jaar heeft bereikt is verplicht om verificatie van zijn identiteit mogelijk te maken. ARTIKEL II Artikel 447e komt als volgt te luiden: Artikel 447e 1. Hij die niet voldoet aan de verplichting om een identiteitsbewijs ter inzage aan te bieden, hem opgelegd bij artikel 2 van de Wet op de identificatieplicht, wordt gestraft met geldboete van de tweede categorie. Deze wet treedt in werking met ingang van de eerste dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden. Gegeven, de Minister van Justitie Voorstel van het lid Kamp tot wijziging van de Wet op de identificatieplicht in verband met een verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding in het openbaar en in voor het publiek openstaande gebouwen Inleiding Het in de openbare ruimte en voor het publiek toegankelijke gebouwen dragen van gezichtbedekkende kleding, van integraalhelmen tot en met boerka’s, vormt een groot maatschappelijk probleem, ook al is het aantal personen dat zich daaraan overgeeft wellicht (nog) gering. Getuige het aantal juridische geschillen dat hierover wordt opgeworpen, de berichten in de pers en de debatten in de samenleving en de Tweede Kamer die aan dit onderwerp worden gewijd, roept het dragen van dergelijke gezichtsbedekkende kleding maatschappelijke weerstanden op. Om twee redenen is die maatschappelijk onrust begrijpelijk en gerechtvaardigd en hoort de wetgever daaraan tegemoet te komen. In de eerste plaats bedreigt het dragen van gezichtsbedekkende kleding de objectieve veiligheid, omdat het verifiëren van iemands identiteit er door wordt bemoeilijkt en het opsporen en vervolgen van daders van strafbare feiten wordt gefrustreerd. Getuigen van een misdrijf kunnen de dader niet identificeren, herkennen of adequaat beschrijven, indien hij gezichtsbedekkende kleding draagt. Daarnaast wordt de veiligheid in de (semi-) openbare ruimte steeds vaker verzekerd met behulp van camera’s. Het onherkenbaar zijn door het dragen van gezichtsbedekkende kleding beperkt de effectiviteit van dit toezicht in hoge mate. Het is dan ook niet verwonderlijk dat degenen die delicten plegen zich frequent van gezichtsbedekkende kleding en andere voorwerpen bedienen. Er is een lange internationale lijst van incidenten waarbij misdrijven, zoals bankovervallen, werden gepleegd door daders gehuld in bivakmutsen, boerka’s en integraalhelmen. Één van de ‘July-bombers’ in Londen kon het Verenigd Koninkrijk waarschijnlijk ontvluchten door een boerka aan te trekken. Vanwege de relatie tussen gezichtsbedekkende kleding en criminaliteit, ondermijnt het dragen ervan tevens de subjectieve veiligheid. Degene die zijn gezicht bedekt maakt zichzelf anoniem en laadt daarmee de verdenking op zich dat hij dit doet om zich aan de handhaving van wettelijke voorschriften te onttrekken. Zo roept hij bij anderen de vrees op dat hij iets kwaads in de zin heeft. Dit is te meer het geval in Westerse samenlevingen als de Nederlandse die gekenmerkt worden door hun open karakter. Om dat open karakter te bewaren is het cruciaal dat de leden ervan elkaar onbevangen en met ‘open vizier’ tegemoet treden. Wie door het dragen van gezichtsbedekkende kleding zijn gezicht aan het zicht van anderen onttrekt, maakt zich onherkenbaar en ontneemt die anderen daardoor de mogelijkheid om een inschatting te maken van zijn stemming en intenties. Aangezien het primaire doel van de Staat is de veiligheid van zijn burgers te verzekeren, is het noodzakelijk dat de wetgever zijn verantwoordelijkheid neemt door deze objectieve en subjectieve onveiligheid terug te dringen. Het onderhavige initiatiefwetsvoorstel strekt daartoe. Het bevat een verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding, zowel in het openbaar als in voor het publiek toegankelijke gebouwen en daarbij behorende erven. Uiteraard kan een dergelijk verbod ook beperkingen opleveren voor het gebruik van kledingstukken waarvan het dragen door sommigen als een religieuze plicht wordt ervaren. Te denken valt natuurlijk in de eerste plaats aan de boerka en de nikaab die volgens sommigen een religieuze functie vervullen, maar bij voorbeeld ook de sluier gedragen door vrouwelijke Mormonen en mannelijke Toearegs. De noodzaak om de maatschappelijke veiligheid door middel van een algemeen verbod te verzekeren dient echter zwaarder te wegen dan deze als religieus ervaren manifestaties. Één van de fundamenten van de democratische rechtstaat wordt immers gevormd door de scheiding van kerk en staat, die als uitgangspunt heeft dat niemand zich op grond van zijn religieuze opvattingen aan de gelding van algemene wettelijke voorschriften kan onttrekken. Dit uitgangspunt is hier te lande door de Hoge Raad bevestigd in het zogenaamde AOW I arrest en heeft pendanten in andere jurisdicties, zoals de Verenigde Staten. Met dit initiatief wordt aangesloten bij het verzoek van de Tweede Kamer aan de regering, gedaan bij motie van het lid Wilders in oktober 2005 en bij motie van de leden Wilders en Weekers in oktober 2006, om het dragen van een boerka in de openbare ruimte te verbieden. In het coalitieakkoord van het huidige kabinet staat vermeld dat ter bescherming van de openbare orde en veiligheid het dragen van gezichtsbedekkende kleding kan worden verboden. De hoofdlijnen van het wetsvoorstel Aansluiting bij de Wet op de identificatieplicht Voor het verbod op gezichtsbedekkende kleding is aansluiting gezocht bij de Wet op de identificatieplicht. Het doel van het onderhavige voorstel, het bevorderen van de objectieve en subjectieve veiligheid, sluit immers aan bij het doel van deze wet, die beoogde door de invoering van een identificatieplicht de criminaliteit te bestrijden en de rechtshandhaving doeltreffender te laten verlopen. De gedachte die blijkens de memorie van toelichting ten grondslag ligt aan de Wet op de identificatieplicht, dat men zich niet achter anonimiteit mag verschuilen om zijn verantwoordelijkheid te ontlopen, is tevens het uitgangspunt van het onderhavige voorstel. Het onderhavige voorstel komt neer op het expliciet maken van enkele verplichtingen die reeds impliciet in de Wet op de identificatieplicht aanwezig worden geacht. Zo is omwille van de helderheid de draagplicht verwoord die thans besloten ligt in het gebod het identiteitsbewijs op verzoek van de ambtenaar te tonen. Daarnaast hebben de regering en de deskundigen er terecht op gewezen dat de wet een omissie bevat waar het de vaststelling van de identiteit betreft. Identificatie is zinloos als men het gezicht van de betrokken persoon niet kan vergelijken met de foto op het identiteitsbewijs. De kern van het onderhavige wetsvoorstel wordt dan ook gevormd door de verplichting van een ieder om verificatie van zijn identiteit mogelijk te maken, en, in verband daarmee, het verbod om in het openbaar en in voor het publiek openstaande gebouwen gezichtsbedekkende kleding of voorwerpen te dragen. Algemeen verbod op gezichtsbedekkende kleding Dit verbod beoogt echter wel een ruimere kring van personen te bedienen dan de toonplicht die reeds is neergelegd in artikel 2 van de Wet op de identificatieplicht. Geldt de toonplicht slechts jegens de daarin bedoelde ambtenaar, het verbod op gezichtsbedekkende kleding heeft een algemeen karakter, omdat alle burgers potentiële getuigen van het plegen van strafbare feiten zijn. Een bijkomend voordeel is dat men daardoor ook op een herkenbare wijze waarneembaar is voor veiligheidscamera’s. De keuze voor een algemeen verbod in plaats van een verplichting om zich op verzoek te onthullen vindt overigens ook steun in andere rechtsstatelijke overwegingen. Zo is een constructie met onthulling op verzoek veel moeilijker te handhaven. Valt een integraalhelm op straat nog wel af te zetten, die mogelijkheid doet zich niet voor ten aanzien van het uittrekken van een boerka. In de praktijk zal de betrokkene dan veelal moeten worden meegevoerd naar het politiebureau, hetgeen de efficiënte uitvoering van identiteitscontroles in de weg staat. Bovendien wordt door een algemeen verbod het risico van een discriminatoire uitvoeringspraktijk uitgesloten. Tenslotte vindt dit verbod ook steun in maatschappelijke maatregelen die op dit terrein zijn getroffen. Zo bevindt zich in binnen- en buitenland bij de ingang van bedrijven die met koeriersdiensten werken vaak een verbod om met de integraalhelm op het gebouw binnen te gaan. In het openbaar en in voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven Het verbod op gezichtsbedekkende kleding ziet in de eerste plaats op een ieder die zich in de openbaarheid begeeft. Naar vaste jurisprudentie gaat het daarbij om het zich op of aan de openbare weg bevinden. Maar het verbod beperkt zich niet tot dergelijke openbare plaatsen. Juist omdat veel van de hierboven gesignaleerde objectieve veiligheidsproblemen zich voordoen op locaties die weliswaar niet openbaar, maar wel voor het publiek toegankelijk zijn, zoals winkels en banken, is nadrukkelijk voor een wijder bereik gekozen. Door middel van het gebruik van de formule ‘voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven’, die zijn oorsprong vindt in artikel 174 van de Gemeentewet, is beoogd tot uitdrukking te brengen dat het verbod ook van toepassing is op stations, stadions, winkels, restaurants, banken, e.d. Uitzonderingen op het verbod Het verbod op gezichtsbedekkende kleding geldt niet indien gehandeld wordt in het belang van de veiligheid, de gezondheid of krachtens een ontheffing van de burgemeester ten behoeve van een evenement van culturele of commerciële aard. Zo is het dragen van een integraalhelm wel toegestaan indien de drager ervan werkelijk deelneemt aan het verkeer. Ook de lasser die op de openbare weg een breuk in een leiding repareert en daartoe een veiligheidsmasker draagt valt buiten de werking van het verbod. De gezondheidsexceptie ziet op de situatie waarin het gezicht van een persoon om medische redenen in verband gehuld is. Daaronder valt tevens de noodzaak om het gezicht met een shawl en/of hoofddeksel te beschermen in uitzonderlijke weersomstandigheden. Met het verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding wordt niet beoogd activiteiten van culturele en commerciële aard, zoals circusvoorstellingen, de intocht van Sinterklaas, carnavalsactiviteiten en theatervoorstellingen onmogelijk te maken. Bij dergelijke activiteiten is het dragen van gezichtsbekkende kleding toegestaan, indien en voor zover gehandeld wordt met een algemene of individuele ontheffing van de burgemeester. Op die manier kan goed worden ingespeeld op de lokale omstandigheden. Zo zou in zuidelijke gemeenten tijdens het carnaval een dergelijke ontheffing voor de hand liggen. Een ontheffing kan worden verleend onder voorschriften die de veiligheidsrisico’s tot een minimum beperken. Juridisch kader Het verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding kan raken aan de uitoefening van bepaalde grondrechten. Het eerste grondrecht dat door het verbod zou kunnen worden beperkt is het recht op de persoonlijke levenssfeer dat onder andere bescherming vindt in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: EVRM). Aangezien het verbod gekoppeld is aan de identificatieplicht die is neergelegd in de Wet op de identificatieplicht, zal de vraag rijzen hoe dit verbod zich verhoudt tot het advies van mr. G.J. Wiarda over de verenigbaarheid met artikel 8 EVRM. In zijn advies komt Wiarda tot de conclusie dat het vereiste van een ‘pressing social need’ slechts ruimte laat aan een beperkte identificatieplicht. Bij het vaststellen van de Wet op de Identificatieplicht heeft de wetgever echter overtuigend aangetoond dat de maatschappelijke behoefte aan identificatie sinds het uitbrengen van het advies door Wiarda sterk was toegenomen. Met andere woorden, wat eerst nog niet als een ‘pressing social need’ werd beschouwd was dat inmiddels wel geworden. In het onderhavige voorstel is aansluiting gezocht bij deze dynamisch interpretatie, die goed aansluit bij het maatschappelijk veranderingsproces. Hoewel regulering van het dragen van gezichtsbedekkende kleding ten tijde van het opstellen van het advies door Wiarda nog geen ‘pressing social need’ was, is het dat inmiddels wel geworden, vanwege de maatschappelijke onrust die door dit verschijnsel wordt gegenereerd. Overigens is het de vraag of artikel 8 EVRM überhaupt wel van toepassing is op gedragingen die zich afpelen op of aan de openbare weg of in voor het publiek toegankelijke ruimten. In het Peck arrest betreffende cameratoezicht heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens inmiddels namelijk duidelijk gemaakt dat handelingen van individuen in de openbare ruimte niet door artikel 8 worden beschermd. Een tweede grondrecht dat door het verbod kan worden geraakt is de godsdienstvrijheid, die onder andere bescherming vindt in artikel 9 EVRM. Hier wordt hier niet nader ingegaan op het gegeven dat niet altijd onomstotelijk vaststaat of het dragen van gezichtsbedekkende kleding een religieuze plicht is of een door religieuze gevoelens van de drager ingegeven wens. Nu het verbod een algemeen, objectief en neutraal karakter heeft en zich dan ook niet specifiek richt tegen gezichtsbedekkende kleding gedragen uit religieuze inspiratie of motivatie en er ook niet toe strekt om leden van één bepaalde religieuze groepering in hun godsdienstvrijheid te beperken, kan dit de toets van artikel 9 ruimschoots doorstaan. In het arrest Refah Partisi heeft het Europese Hof te kennen gegeven dat de staat in een democratische samenleving het recht heeft om de vrijheid om een godsdienst te manifesteren, bij voorbeeld door middel van het dragen van een islamitische hoofddoek, aan banden te leggen, als de uitoefening van dat recht botst met de noodzaak om de openbare orde of openbare veiligheid alsmede de rechten en vrijheden van anderen te beschermen. De jurisprudentie van het Hof maakt duidelijk dat de Staten die partij zijn bij het EVRM überhaupt een wijde beoordelingsvrijheid hebben waar het gaat om het beperken van het dragen van religieus geïnspireerde kleding. De bijkomstigheid dat ook het dragen van religieus geïnspireerde gezichtsbedekkende kleding onder het algemene verbod valt, kan dan ook niet afdoen aan de legitimiteit van dat verbod. Het verbod is immers noodzakelijk in het belang van het waarborgen van de openbare veiligheid en het beschermen van rechten en vrijheden van anderen, terwijl slechts een zeer beperkt aantal personen een religieus geïnspireerd kledingstuk wenst te dragen.
Nr. 2 VOORSTEL VAN WET
Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.
Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het ter bevordering van de veiligheid en de bescherming van de democratische rechtsstaat noodzakelijk is een verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding in het openbaar vast te stellen;
Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:
ARTIKEL I
2. Het is verboden om in het openbaar of in een voor het publiek openstaand gebouw of op een daarbij behorend erf enig kledingstuk of enig ander voorwerp te dragen dat de in het vorige lid bedoelde verificatie belemmert.
3. Het in het vorige lid bedoelde verbod geldt niet indien gehandeld wordt in het belang van de veiligheid, de gezondheid of krachtens een ontheffing van de burgemeester ten behoeve van een evenement van culturele of commerciële aard.
Het Wetboek van Strafrecht wordt als volgt gewijzigd:
2. Hij die in strijd met artikel 2a, tweede lid, van de Wet op de identificatieplicht in het openbaar of in een voor het publiek openstaand gebouw of op een daarbij behorend erf enig kledingstuk of enig ander voorwerp draagt dat de verificatie van zijn identiteit belemmert, behoudens de in artikel 2a, derde lid, van de Wet op de identificatieplicht beschreven gevallen, wordt gestraft met geldboete van de tweede categorie.
ARTIKEL III
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Overwegingen bij het wetsvoorstel
